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Fiscalité des entreprises : les plans de l’OCDE doivent inclure les intérêts des pays en développement

Leila Oulhaj Leila Oulhaj 18 mai 2021

La proposition de l’Administration Biden rend possible un accord sur la réforme de l’impôt des sociétés dans le cadre inclusif de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui rassemble près de 140 pays. La question de la prise en compte des intérêts des pays en développement reste néanmoins posée. Des alternatives existent pour réformer dans ce but l’architecture institutionnelle de la fiscalité mondiale.

Les annonces faites début avril par l’actuel président des États-Unis, Joe Biden, et la secrétaire au Trésor, Janet Yellen, laisse espérer un accord d’ici à la prochaine réunion du G20 en juillet 2021. Pour rappel, en 2013, alors que la course au moins-disant fiscal s’intensifiait depuis plusieurs années, l’OCDE, mandatée par le G20, a commencé à travailler sur un projet de réforme mondiale de l’impôt des sociétés, afin de remédier à l’évasion fiscale et à l’optimisation fiscale intensive (connu sous le nom de projet BEPS [1]).

Si le projet BEPS 2.0 est considéré comme crucial, c’est parce qu’il permettrait de résoudre deux problèmes du système fiscal mondial actuel. Tout d’abord, son obsolescence face à l’évolution du système économique, en particulier de son volet numérique. Ensuite, le fait qu’il ne permette pas de rendre visible les multiples méthodes d’érosion de la base imposable via les transferts de profits (BEPS selon l’acronyme anglais, Base erosion and profit shifting), c’est-à-dire « les stratégies de planification fiscale qui exploitent les failles et les différences dans les règles fiscales en vue de transférer artificiellement des bénéfices dans des pays à fiscalité faible ou nulle où l’entreprise n’exerce guère d’activité réelle, voire aucune » [2].

Selon le Tax Justice Network (TJN) [3], « quelque 245 milliards de dollars US correspondent à des bénéfices transférés dans des paradis fiscaux par des sociétés multinationales afin d’alléger le montant des bénéfices déclarés dans les pays où elles exercent des activités, et ainsi payer moins d’impôts que ce qu’elles devraient ». Or, ces ressources sont nécessaires pour financer les objectifs de développement durable. Il s’agit d’un manque à gagner annuel qui se fait ressentir par les populations, a fortiori en temps de crise, et qui est aussi nécessaire pour transformer nos sociétés, en particulier les inégalités structurelles.

Des négociations essentielles pour lutter contre les inégalités

Comme le précise Verónica Serafini Geoghegan, économiste féministe paraguayenne, sans recettes, l’État ne peut fournir des services visant à améliorer le bien-être et à réduire les écarts existants, y compris les écarts entre les sexes. Malgré une réduction dans certains domaines, ces écarts « subsistent en matière d’autonomie économique, de qualité de l’emploi et de protection sociale et de soins, domaines dans lesquels les politiques publiques disposent de moins de ressources et qui concernent particulièrement les femmes » [4]. Et il s’agit des domaines les plus touchés par la pandémie.

La crise actuelle (sanitaire, économique et sociale) a en effet creusé ces inégalités. Ainsi, selon le dernier rapport publié par le Forum économique mondial, il faudra attendre désormais 36 ans de plus qu’avant le Covid-19 Covid-19
Coronavirus
covid-19
coronavirus
pour atteindre la parité entre les hommes et les femmes à l’échelle mondiale et combler les écarts sur les plans économique, politique, de santé et d’éducation : au total, on parle dorénavant de 135,6 années pour arriver à une parité, une des premières étapes pour avancer vers l’égalité de genre égalité des sexes
égalité de genre
 [5].

Les États-Unis lancent un signal fort pour les pays riches…

La mobilisation de ressources locales afin de répondre aux besoins des populations est un élément fondamental pour comprendre la proposition des Etats-Unis. La hausse du taux d’impôt sur les sociétés prévue par l’administration américaine actuelle (de 21 à 28%) est en effet considérée comme un moyen de financement du plan d’investissement de 2 000 milliards de dollars US annoncé fin mars 2021 aux États-Unis. En outre, Biden a décidé d’élever le taux minimum d’imposition à 21% sur les bénéfices que leurs multinationales comptabilisent à l’étranger, ce qui lui permettrait de compter avec plus de ressources pour financer ce plan.

Comme l’a précisé Janet Yellen, l’intention est claire : « En choisissant de rivaliser sur les impôts, nous avons négligé de rivaliser sur la compétence de nos travailleurs et la solidité de nos infrastructures. C’est une compétition qui va à l’encontre du but recherché, et ni le président Biden ni moi-même ne souhaitons plus y participer. Nous voulons changer la donne » [6]. Et celle-ci marque un véritable changement de paradigme : « Plutôt que de rivaliser sur le terrain du moins-disant fiscal, [les États] ont tout intérêt à s’inscrire dans une compétition plus saine qui consisterait à attirer les capitaux en fonction de la qualité des infrastructures, de l’éducation, de la recherche et des efforts en faveur de l’environnement. A la clé, une mondialisation plus durable au profit du plus grand nombre » [7].

… et oublient les pays du Sud

La proposition américaine a cependant été faite afin de financer leur plan de relance et pourrait bénéficier en priorité aux autres pays riches. En effet, comme le précise Tove M. Ryding (Eurodad), « les États-Unis et l’OCDE semblent d’accord pour dire que la part du lion doit aller aux pays où les multinationales ont leur siège, c’est-à-dire principalement aux pays riches de l’OCDE. Par conséquent, les pays les plus pauvres du monde risquent une fois de plus d’être perdants lors de la répartition du gâteau fiscal mondial, alors qu’ils ont plus besoin de revenus fiscaux que quiconque » [8].

Pourtant, des propositions existent qui prennent en compte ce même taux minimum de 21% mais tout en cherchant une répartition plus juste, y compris pour les pays du Sud. Ainsi, et en partant du constat qu’il est nécessaire de sortir de l’impasse dans laquelle se trouvent ces négociations, un groupe de chercheurs [9] propose un taux effectif minimum d’imposition pour les multinationales (METR selon l’acronyme anglais, Minimum Effective Tax Rate for Multinationals) qui pourrait être appliqué par tous les pays qui choisissent de le faire [10]. Le METR serait compatible avec les conventions fiscales existantes et est donc tout à fait faisable, car il n’impliquerait pas de changements à ce niveau [11].

Les annonces des États-Unis sont liées au deuxième pilier du projet BEPS 2.0. Le premier pilier s’attaque à la question de la fiscalité unitaire, c’est-à-dire une nouvelle répartition des droits à taxer entre États qui permettrait de savoir dans quels pays les bénéfices des entreprises devraient être soumis à l’impôt.

Comme l’explique Thomas Piketty, dans ces négociations, « on envisage que les multinationales fassent une déclaration unique de leurs profits au niveau mondial, ce qui est en soi une excellente chose. Mais au moment de répartir cette base fiscale entre pays, on prévoit d’utiliser un mélange de critères (masse salariales et ventes réalisées dans les différents territoires) qui en pratique aboutira à attribuer aux pays riches plus de 95 % des profits réalloués, et à ne laisser que des miettes aux pays pauvres. La seule façon d’éviter ce désastre annoncé est d’inclure enfin les pays pauvres autour de la table et de répartir les profitsen question en fonction de la population (au moins en partie) » [12].

Malgré une proposition avantageuse pour les pays riches communiquée en octobre 2020 par l’OCDE, aucun accord n’a été obtenu suite au veto de l’Administration Trump sur le premier pilier. Si les pays de l’UE et quelques autres ont largement cherché à faire en sorte que ce pilier ne s’adresse qu’aux multinationales « numériques », la proposition de l’OCDE vise à taxer les profits « résiduels » de 2 300 entreprises avec un champ d’application limité aux entreprises « en contact avec les consommateurs ».

Le plan Biden

Biden par contre propose de taxer de manière unitaire uniquement les profits « résiduels » de 100 multinationales (les plus grandes et les plus rentables). Or, comme le résume Ryding, « l’idée de mettre en place un nouveau système fiscal mondial qui ne s’appliquera qu’à 100 sociétés est vraiment absurde. Ce dont nous avions besoin, c’était d’une réforme fondamentale du système des prix de transfert de l’OCDE (…). Au lieu de cela, la suggestion est maintenant de mettre un système supplémentaire sur l’ancien. Le système d’imposition des sociétés était déjà très complexe et inefficace au départ - maintenant, il y a un risque réel qu’il aille de mal en pis » [13].

De plus, Luis Moreno (Latindadd Latindadd ) a souligné les complexités et les doutes sur des questions telles que le règlement des différends, la révision des régimes d’exemption et le renforcement des capacités des pays en développement, ainsi que la nécessité d’un consensus mondial, afin de ne pas désavantager les pays en développement.

Précisons toutefois que les pays à faible revenu, dont les recettes dépendent davantage de l’impôt des sociétés, bénéficieraient d’une part plus importante de leurs recettes actuelles de cet impôt que les pays plus développés.

En outre, une réforme plus favorable aux pays en développement permettrait de simultanément mobiliser des recettes plus importantes dans les pays développés. Comme l’a estimé une étude du Tax Justice Network, si la proposition de l’Administration Biden pourrait redistribuer aux Etats 540 milliards de dollars de recettes par an selon la clé de répartition prévue par l’OCDE, la réforme selon le système METR plus favorable aux pays en développement permettrait de redistribuer 643 milliards, avec un montant plus important redistribué aux pays développés que dans la formule de l’OCDE [14].

Mettre en place un cadre international légitime pour ces négociations

Si le cadre inclusif de l’OCDE inclut les pays en développement, il reste piloté par les pays industrialisés. Une des raisons avancées par ces derniers pour justifier leur mainmise sur les négociations est qu’ils sont responsables de plus des deux tiers des risques d’abus fiscaux des entreprises dans le monde (tel que publié dans le Corporate Tax Haven Index 2021) [15]. C’est pourquoi le panel FACTI [16] propose de réformer ce cadre par le biais d’une convention fiscale internationale, qui poserait les bases d’un organe intergouvernemental ouvert à tous et chargé de négocier les règles fiscales sous les auspices des Nations Unies (c’est-à-dire un espace de décisions où tous les pays auraient le même poids dans le processus décisionnel) [17].

Pour le panel FACTI, la fiscalité internationale devrait disposer d’une convention cadre, au même titre que celles qui existent par exemple pour le climat ou pour la corruption : « La communauté internationale doit veiller à ce que les normes internationales jouissent des plus hauts niveaux de légitimité, en offrant un terrain d’égalité dans un processus de négociation à participation universelle. La Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC) est l’un de ces instruments. Elle bénéficie d’un large soutien, car elle a été négociée par un organe universel et inclusif. La communauté internationale doit élaborer de tels instruments sur d’autres aspects de l’intégrité financière, par le biais d’un processus tout aussi inclusif » [18].

Ces négociations, même si elles aboutissent au sein de l’OCDE, ne résolvent pas le problème fondamental de l’architecture institutionnelle. Ainsi, pour reprendre Thomas Piketty, « c’est l’ensemble du système économique international qui doit être repensé en termes de droits pour les pays pauvres à se développer et à ne plus se laisser piller par les plus riches. » [19].

La pandémie offre l’occasion de mettre en place des transformations structurelles pour un monde juste et durable. C’est pourquoi, depuis le début de la crise actuelle, les organisations de la société civile appellent à une nouvelle conférence sur le financement du développement « Monterrey+20 » [20] où la question de la réforme de l’architecture économique mondiale serait posée afin de se donner les moyens d’atteindre les Objectifs de développement durable.

[1Pour en savoir plus : A. Zacharie, « Taxation des multinationales : le diable est dans les détails », CNCD-11.11.11, 14 avril 2021.

[2OCDE, « Cadre inclusif OCDE/G20 sur le BEPS », OCDE, 2018.

[3Tax Justice Network, Justice fiscale : état des lieux, Tax Justice Network, novembre 2020.

[4V. Serafini Geoghegan, « Apuntes desde la desigualdad de género a la fiscalidad », in América Latina en movimiento, N° 548, abril 2020

[5WEF, Global Gender Gap Report 2021, World Economic Forum, mars 2021.

[7Editorial, « Pour une fiscalité mondiale plus équitable », Le Monde, 08 avril 2021.

[8J. Ravenscroft, « Comments from Eurodad on recent announcements from the US administration regarding the OECD-led tax negotiations in the Inclusive Framework », Eurodad, 08 avril 2021.

[9Voir l’article suivant : A. Cobham, T. Faccio, J. Garcia-Bernardo, P. Janský, J. Kadet, S. Picciotto, « A practical proposal to end corporate tax abuse : METR, a minimum effective tax rate for multinationals », Institute of Economic Studies/ Faculty of Social Sciences/ Charles University in Prague, IES Working Paper 8/2021.

[10Qu’ils soient le pays d’origine des multinationales, le pays d’accueil des multinationales ou les deux

[11Étant non discriminatoire, il est également conforme à d’autres obligations internationales et pourrait être introduit unilatéralement.

[12T. Piketty, « La crise du Covid-19, plus grave crise sanitaire mondiale depuis un siècle, oblige à repenser la notion de solidarité internationale », Le Monde, 10 avril 2021.

[13J. Ravenscroft, « Comments from Eurodad on recent announcements from the US administration regarding the OECD-led tax negotiations in the Inclusive Framework », Eurodad, 08 avril 2021.

[14M. Bou Mansour, « Biden tax plan can recover $640bn but OECD proposal would shrink gains and reward worst perpetrators », Tax Justice Network, 15 avril 2021.

[15Disponible sur : https://cthi.taxjustice.n...

[16Créé en mars 2020, le Groupe de Haut-Niveau sur la Responsabilité, la Transparence et l’Intégrité Financières Internationales, dit panel FACTI, a pour mandat de « passer en revue les défis et tendances actuelles en matière de responsabilité, de transparence et d’intégrité, et de formuler des recommandations étayées et susceptibles de corriger les manquements persistants au sein du système international » (FACTI Panel, L’intégrité pour un développement durable, ONU, février 2021).

[17A. Cobham, « 300 bn in new tax revenues ? Weighing the US intervention in global tax reform”, Tax Justice Network, 08 avril 2021.

[18FACTI Panel, op. cit.

[19T. Piketty, op. cit.

[20Qui permettrait, vingt ans après, de donner suite au consensus de Monterrey, nom donné à l’accord obtenu à l’issu de la première conférence sur le financement du développement organisée par l’Organisation des Nations Unies en mars 2002 à Monterrey (Mexique).