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La Coopération belge est félicitée, mais elle manque de moyens

Antoinette Van Haute Antoinette Van Haute 18 décembre 2020

Selon le Comité d’aide au développement de l’OCDE, la coopération au développement de la Belgique peut être félicitée pour sa concentration dans les pays les moins avancés et les Etats fragiles, son aide presque totalement déliée, ou encore sa transparence. Elle doit toutefois établir un plan de croissance pour atteindre les 0,7% du RNB et s’aligner davantage sur les priorités de développement de ses pays partenaires.

INTRODUCTION

Le Comité d’aide au développement coopération au développement
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(CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) réunit 30 pays donateurs de l’aide au développement, dont la Belgique. Tous les cinq ans, les efforts de coopération au développement de chaque pays membre du CAD sont examinés lors d’un processus appelé « Revue par les pairs ». En 2020, c’était au tour de la Belgique. Le rapport de la Revue par les pairs de la Belgique comprend plusieurs conclusions intéressantes pour la Coopération belge, reprises ci-dessous.

LA COOPERATION BELGE SE CONCENTRE DANS LES PAYS LES MOINS AVANCES

Selon le rapport de la Revue par les pairs, la Coopération belge peut se féliciter d’être une avocate incontournable de la cause des « pays les moins avancés » (PMA), soit les pays dont les indices de développement humain sont les plus faibles. Avec 0,14% de son revenu national brut versé comme aide publique au développement (APD) en faveur des PMA, la Belgique est plus généreuse que la moyenne des pays donateurs envers ces pays.

Néanmoins, elle ne respecte pas l’engagement international répété dans l’Agenda 2030 Agenda 2030 pour le développement durable ou le Programme d’action d’Addis Abeba, selon lequel les pays donateurs devraient consacrer au moins 0,15% de leur RNB aux PMA. Elle ne respecte pas non plus ses propres engagements, puisqu’elle a alloué 31,2% de l’aide bilatérale aux PMA en 2018, alors qu’elle s’était engagée à consacrer au moins 50% de cette aide aux PMA. Le rapport relève par ailleurs qu’aucune date butoir n’a été définie pour cet engagement, contrairement aux recommandations de la précédente Revue par les pairs en 2015.

LA COOPERATION BELGE, EXPERTE DE LA FRAGILITE

La Coopération belge est également saluée pour sa concentration dans les pays fragiles et post-conflits « qui demeurent dépendants de l’aide, et où la coopération peut faire la différence ». Elle aurait alloué 34,5% de son aide bilatérale dans les contextes fragiles en 2018, un pourcentage supérieur à celui des PMA. Dans l’ensemble, 13 des 14 pays partenaires de la Coopération gouvernementale sont en situation de fragilité ou des PMA, avec une concentration en Afrique de l’Ouest et dans la région des Grands Lacs.

Selon le rapport, la Belgique serait donc à même de faire valoir sa valeur ajoutée sur les questions de fragilité. Elle est saluée pour ses mécanismes de financement flexibles, prévisibles et alloués aux budgets centraux de ses différents partenaires. Pour les ACNG en particulier, il est positif que les modalités de financement leur laissent la flexibilité nécessaire pour réajuster les interventions en fonction de l’évolution du contexte. Au Burkina Faso par exemple, «  les ONG belges ont pu faire évoluer leurs programmes pour répondre à l’évolution du conflit et de la situation sécuritaire ».

Si l’approche des situations de fragilité est guidée par un cadre stratégique solide, la mise en œuvre de ce dernier nécessite néanmoins un meilleur ancrage institutionnel. De même, selon le rapport, les coupes budgétaires à répétition ont mis à mal la prévisibilité de l’appui aux partenaires, pourtant cruciale dans des situations de fragilité. Troisièmement, malgré un plaidoyer en faveur de la prévention des conflits, les moyens financiers alloués à la consolidation de la paix et à la prévention des conflits ne sont pas à la hauteur de la vision affichée par la Belgique : « La part de l’APD réservée à ces efforts reste relativement faible ». De même, si le développement transitionnel est une priorité pour la Belgique, le rapport souligne qu’il serait opportun qu’elle y associe un mode de financement plus pérenne. Plusieurs pistes d’amélioration donc, pour l’approche belge de la fragilité.

APPUI AU SECTEUR PRIVE : UNE PRIORITE DE CIRCONSTANCE ?

Tout en se concentrant sur les PMA et les Etats fragiles, la Coopération belge a renouvelé son partenariat avec le secteur privé et ajouté l’utilisation du numérique pour le développement à ses priorités stratégiques, en plus des thèmes transversaux que sont le genre ou l’environnement. Selon le rapport, cette réorientation a conduit à une multiplication thématique, sans clarifier l’ordre des priorités ou la façon dont les différents thèmes se répondent pour traiter des causes et conséquences de la fragilité.

Ce constat pose la question de la compatibilité entre d’une part, la concentration dans les pays les moins avancés et les contextes fragiles et, de l’autre, la promotion des partenariats avec le secteur privé belge ou international pour le développement durable. En effet, la Belgique a encouragé de tels partenariats ces dernières années, que ce soit via la Charte belge des Objectifs de développement durable SDG Charter, ou l’initiative Beyond Chocolate. Or, selon l’OCDE, parmi les financements mobilisés par la Belgique venant du secteur privé en 2017-18, seuls 17% ont été alloués aux PMA, alors que 83% sont allés aux pays à revenu intermédiaire [1]. En outre, la coopération au développement dans les contextes fragiles se doit typiquement de renforcer l’Etat de droit, la bonne gouvernance, et d’assurer les financements des services sociaux de base dans les secteurs de la santé et l’éducation – des secteurs éminemment publics, où le secteur privé n’a pas de rôle à jouer. Pourquoi alors promouvoir en parallèle la concentration dans les PMA et les Etats fragiles, et une stratégie d’appui au secteur privé théoriquement inadaptée à de tels pays ?

Par ailleurs, si le rapport présente positivement les initiatives innovantes de soutien au secteur privé telles que la Business Partnership Facility, il souligne également plusieurs améliorations à apporter à la stratégie d’appui au secteur privé de la Coopération belge. Premièrement, la DGD devrait clarifier l’ordre des priorités stratégiques et comment ces priorités se répondent dans les contextes fragiles : cela implique que la stratégie d’appui au secteur privé dans les contextes fragiles soit clarifiée. Deuxièmement, si la société d’investissement BIO a renforcé ses mécanismes de mesure des résultats, des efforts accrus pour clarifier la contribution de chaque investissement aux objectifs de développement durable renforceraient son efficacité. A en croire le rapport, les mécanismes de mesure des résultats concernent davantage les principes généraux que les résultats de chaque investissement dans leur contexte : « BIO communique peu à la DGD les résultats en terme de développement attendus et atteints de chaque investissement, ni sur les méthodes de mesure et de suivi ». BIO doit donc clarifier les raisons d’investir et les théories du changement sous-jacentes à chaque investissement, pour assurer que les investissements contribuent aux objectifs de la Coopération belge et évitent les impacts indésirables. Troisièmement, selon le rapport, la création des Humanitarian Impact Bonds, ou obligations d’impact humanitaires, se serait révélée administrativement complexe, notamment pour des questions de gestion de risques fiduciaires, et n’a permis de mobiliser que 23 millions EUR, comparé à un budget annuel de la Croix-Rouge internationale de 1,9 milliards EUR en 2019.

DES PRINCIPES NOBLES MAIS DES MOYENS INSUFFISANTS

Selon le rapport de la Revue par les pairs, la réduction de la pauvreté et la reconnaissance des droits humains sont au cœur de la Coopération belge. La loi relative à la Coopération belge de 2013 identifie le développement humain durable, la consolidation de la démocratie et de l’état de droit, ainsi que la dignité humaine comme finalité de la coopération au développement. En outre, la stratégie de la Coopération belge met en avant l’approche fondée sur les droits, qui sert de cadre analytique pour identifier les populations laissées de côté, tout en mettant l’accent sur le droit des femmes et des enfants.

Autant de principes nobles, mais la Belgique a-t-elle les moyens de ses ambitions ? Le rapport de la Revue par les pairs rappelle que, après des années de forte réduction budgétaire, le budget de l’aide publique au développement (APD) de la Belgique s’est stabilisé autour des 0,42% du revenu national brut (RNB) en 2019, loin de l’engagement international de verser 0,7% du RNB au titre de l’aide. Or, 87% des Belges estiment qu’il est important d’aider les populations des pays en développement. « Bien que le public et le Parlement soutiennent cet objectif, et contrairement aux recommandations du précédent examen, la Belgique ne s’est toujours pas dotée d’une feuille de route pragmatique pour revenir à des prévisions de croissance de l’aide. Or une telle feuille de route sera critique dans la situation économique post-COVID ».

Si la Belgique est félicitée car la quasi-totalité de l’aide bilatérale est déliée, c’est-à-dire non associée à des obligations de recourir à ses propres entreprises (98% en 2018), notons que l’administration en charge de la coopération au développement ne gère que 56% de l’aide au développement, tandis que les 44% restants proviennent principalement des versements aux organisations multilatérales, des frais d’accueil des réfugiés en Belgique et de l’allègement de la dette. Ces deux derniers montants composent ce que la société civile appelle souvent « l’aide fantôme », car ils sont comptabilisés comme de l’aide mais ne représentent pas des moyens additionnels qui peuvent financer des projets de développement projets 11.11.11
projets Sud
projets de développement
partenariat sud
durable.

En outre, les allocations sectorielles de l’aide reflètent les priorités de la Coopération belge, mais aussi un certain éclatement thématique. En 2017-18, les cinq premiers secteurs de la coopération bilatérale belge étaient : l’aide humanitaire, l’éducation, la santé, l’agriculture et la gouvernance. Toutefois, à l’exception de l’aide humanitaire qui représentait 14% de l’aide bilatérale en 2017-18, chacun des quatre autres secteurs principaux de la coopération belge ne représentait au maximum que 7%. En comparaison, les frais administratifs et l’accueil des réfugiés en Belgique représentaient respectivement 13 et 22% de l’aide bilatérale sur cette période, après avoir fortement augmenté depuis 2016. Notons enfin que malgré ses priorités affichées, la part de l’aide bilatérale destinée aux questions de santé est en constante diminution depuis 2013.

LA COOPERATION BELGE DOIT ECOUTER DAVANTAGE SES PARTENAIRES

Plusieurs principes existent pour maximiser l’efficacité de l’aide et la coopération au développement. Premièrement, la transparence : selon le rapport de la Revue par les pairs, la Belgique a fait d’importants efforts pour améliorer la transparence et la redevabilité de sa coopération au développement auprès du public belge et dans les pays partenaires. Deuxièmement, la Coopération belge est saluée pour la prévisibilité de son aide : « Établies pour cinq ans, les conventions de gouvernement à gouvernement incluent un engagement budgétaire. De plus, les décaissements sont fiables avec 100% des fonds belges prévus pour le secteur public décaissés au cours du même exercice. Ceci représente une forte amélioration par rapport à 2016 […] et positionne la Belgique au-dessus de la moyenne du CAD (88%)  ». Troisièmement, la Coopération belge est félicitée car, selon le suivi du Partenariat mondial pour une coopération au développement efficace (GPEDC), les pays partenaires seraient impliqués dans 75% des évaluations finales de ses projets et programmes, comparé à une moyenne du CAD de 48%.

C’est au sujet de l’« alignement », de l’« appropriation » et de l’utilisation des systèmes des pays partenaires que le bât blesse. Selon ces principes, la coopération au développement doit être alignée avec les objectifs, intérêts et besoins du pays partenaire, et doit utiliser au maximum les systèmes des pays partenaires (tels que les systèmes statistiques, de gestion et de suivi, ou de gestion financière), dans un objectif de renforcement des capacités et de durabilité. Or, malgré que la programmation belge se caractérise par une approche inclusive, basée sur des analyses contextuelles détaillées et des consultations larges, le rapport souligne que « l’alignement sur les priorités de développement de ses pays et territoires partenaires, l’appropriation des partenaires et l’utilisation des systèmes nationaux sont en baisse. Cette évolution négative menace les principes d’efficacité de l’aide chers à la Belgique et nécessite une réflexion autour du rôle et de l’implication souhaités des pays et territoires partenaires ». En effet, d’après le Partenariat mondial pour une coopération au développement efficace, la part des objectifs des projets alignés sur les priorités des pays partenaires a chuté de 94 à 40% entre 2016 et 2018. Cette tendance se retrouve également dans la moindre utilisation des systèmes des pays partenaires, qui a chuté entre 2016 et 2018, passant de 53 à 30%. Pour expliquer cela, selon le rapport, « la création d’Enabel et les changements de procédures qui en ont découlé ont créé un certain flou sur les modalités et les rôles de chacun dans la consultation des gouvernements partenaires, notamment lors de l’identification et de la rédaction des portefeuilles pays ».

ACTEURS DE LA COOPÉRATION NON GOUVERNEMENTALE, DES PARTENAIRES FORTS

Selon le rapport de la Revue par les pairs, « la Belgique reconnaît le rôle de la société civile – y compris le milieu académique – comme acteur majeur de la coopération au développement. Par son partenariat avec des acteurs non gouvernementaux, elle cherche à améliorer la capacité de la société civile à promouvoir, revendiquer et exercer ses droits, dans le cadre des ODD ; et à renforcer l’engagement des peuples envers un développement international inclusif et durable ».

Les acteurs de coopération non gouvernementale sont effectivement des partenaires de prédilection de la Belgique : « En 2017-18, l’APD bilatérale brute dirigée vers ou transitant par des organisations de la société civile s’est élevée à 288 millions USD, soit 21% de l’APD bilatérale. Les deux tiers de ces contributions (15% de l’APD bilatérale) étaient destinés aux programmes globaux des organisations, conformément à la volonté de respecter le droit d’initiative de ces partenaires – approche reconnue comme bonne pratique par le CAD ».

La coopération non gouvernementale est félicitée pour les nouveaux cadres stratégiques communs (CSC), qui ont permis de coordonner les acteurs non gouvernementaux autour d’objectifs partagés tout en préservant leur droit d’initiative. Le rapport de la Revue par les pairs va même plus loin, stipulant : « La mise en place de cadres stratégiques communs aux acteurs de coopération non gouvernementaux s’est révélée utile pour rationaliser et consolider une partie de l’effort bilatéral, et pourrait servir d’inspiration pour la rédaction de stratégies pays couvrant l’ensemble des partenariats belges plutôt que le seul portefeuille d’Enabel ».

Malgré ces aspects positifs liés aux acteurs de la coopération non gouvernementale, le rapport souligne que « le rôle de la société civile des pays et territoires en développement est peu mis en avant dans les documents stratégiques et le financement direct de ces acteurs est faible ».

LA COHERENCE DES POLITIQUES, UN PRINCIPE OUBLIE ?

La Revue par les pairs rappelle que la Belgique s’est formellement engagée au plus haut niveau de l’État en faveur de la cohérence des politiques pour le développement (CPD), un principe ancré dans la loi de 2013 relative à la coopération au développement. Le gouvernement fédéral et les gouvernements des communautés et des régions se sont également engagés à prendre en compte les questions de cohérence dans l’élaboration de leurs politiques respectives et à se coordonner, dans une déclaration conjointe en 2014. La Belgique a aussi été félicitée pour avoir mis en place un mécanisme institutionnel ambitieux pour assurer la CPD.

Néanmoins, selon le rapport, « la Belgique mobilise peu les instances de coordination et de suivi qui lui permettraient de mesurer l’impact de ses politiques domestiques sur les pays en développement  ». En outre, contrairement aux recommandations de l’examen par les pairs de 2015, la Belgique n’a pas élaboré de plan d’action sur la CPD, ni identifié des questions prioritaires en matière de CPD, ni même des modalités de rapportage auprès du Parlement fédéral. Le rapport regrette que, « partant du constat que les structures de coordination, de dialogue et d’analyse d’impact avaient été peu mobilisées, y compris faute de requête de l’État, l’administration ne les a plus utilisées depuis 2019 ».

A la place, la Belgique a réfléchi à traiter des questions de CPD au sein des structures en charge du développement durable. Or, les analyses sur les impacts transfrontaliers des politiques domestiques belges conduites par les structures dédiées au développement durable sont jugées faibles par les organisations de la société civile. Deuxième tendance : la recherche de la CPD passerait par la mise en place d’une approche globale vouée à renforcer la complémentarité entre la diplomatie, le développement, la défense et la justice dans les États fragiles. Mais la Revue par les pairs rappelle que « focalisée sur la cohérence interne à la politique étrangère, [l’approche globale] risque de passer à côté des possibles effets négatifs des politiques domestiques belges sur les pays en développement ». En outre, toujours selon la Revue par les pairs, la plupart des taskforces répondent davantage à un besoin de coordination interdépartementale au niveau du siège qu’aux enjeux stratégiques établis par le terrain. « Par ailleurs, les taskforces pourraient bénéficier d’une meilleure intégration des acteurs de la société civile dans les discussions ».

RECOMMANDATIONS

La Revue par les pairs reconnaît que la Coopération belge a engagé de nombreuses réformes pour rationaliser ses efforts et accroître son impact. Selon le rapport, « une stabilité institutionnelle est désormais nécessaire pour tirer profit de ces réformes ». En outre, malgré que la loi belge relative à la coopération au développement date de 2013, le rapport souligne qu’elle s’inscrit dans la même philosophie que les Objectifs du développement durable adoptés plus tard.

S’il n’est donc pas opportun aujourd’hui de réformer toute la stratégie de la Coopération belge, le CNCD-11.11.11 émet les recommandations suivantes afin d’améliorer les mécanismes existants, qui s’inspirent de l’analyse de la Revue par les pairs présentée plus haut.

  • En ce qui concerne les pays les moins avancés (PMA) : la Belgique doit continuer de concentrer sa coopération gouvernementale dans les PMA, afin d’atteindre son engagement de consacrer au moins 50% de l’aide bilatérale belge aux PMA, en fixant une date butoir pour cet engagement ; mais aussi l’objectif international de consacrer 0,15% du RNB aux PMA.
  • En ce qui concerne l’approche de la fragilité : la Belgique doit poursuivre l’utilisation de mécanismes de financement flexibles et prévisibles pour ses partenaires ; éviter les coupes budgétaires qui mettent à mal la prévisibilité de l’aide ; et augmenter les soutiens financiers à la prévention des conflits, la consolidation de la paix, et le développement transitionnel.
  • En ce qui concerne l’appui au secteur privé : la Coopération belge doit clarifier la stratégie d’appui au secteur privé dans les PMA et les contextes fragiles ; et demander de BIO qu’elle clarifie davantage la contribution de chaque investissement au développement durable, en ce compris les raisons d’investir et les théories du changement sous-jacentes à chaque investissement, en renforçant ses efforts pour mesurer et communiquer les résultats ex ante et ex post de chaque investissement.
  • En ce qui concerne la quantité de l’aide : la Belgique doit établir une feuille de route afin de respecter son engagement de consacrer 0,7% du RNB à l’APD. Le nouvel accord de gouvernement réitère d’ailleurs cet engagement et s’engage à une augmentation contraignante de l’APD dès 2021, avec pour cible l’année 2030.
  • En ce qui concerne les programmes de coopération gouvernementale : la Coopération belge devrait s’assurer que les gouvernements des pays partenaires soient impliqués suffisamment en amont de la définition des portefeuilles pays pour renforcer l’alignement, l’appropriation et l’utilisation des systèmes du pays partenaire. Selon la Revue par les pairs, « la création d’Enabel et les changements de procédures qui en ont découlé ont créé un certain flou sur les modalités et les rôles de chacun dans la consultation des gouvernements partenaires, notamment lors de l’identification et de la rédaction des portefeuilles pays ». Il faut donc clarifier le processus et les rôles de chacun dans le développement des nouveaux programmes de coopération bilatérale, en rappelant les conditions indispensables à une consultation inclusive, systématique et structurelle, incluant les sociétés civiles belges et locales concernées.
  • En ce qui concerne les acteurs de la coopération non gouvernementale : la Coopération belge doit davantage mettre en avant le rôle de la société civile des pays en développement, notamment dans ses documents stratégiques.
  • En ce qui concerne la cohérence des politiques pour le développement (CPD) : la Coopération belge devrait rappeler que l’approche globale se fait au service de la CPD, l’objectif de cohérence interne n’étant qu’un moyen d’assurer que les politiques belges n’aient pas un impact négatif sur les pays en développement. La Revue par les pairs préconise en plus une meilleure intégration des OSC dans les discussions sur l’approche globale. Enfin, l’arrivée récente du nouveau gouvernement belge est une opportunité unique de développer un plan d’action qui identifie les questions prioritaires en matière de CPD, de se réapproprier les mécanismes existants assurant la CPD, en créant notamment la conférence interministérielle pour la CPD, comme stipulé dans l’accord de gouvernement.